浙江省桐乡市

 

　　习近平总书记指出，“县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危”。县域治理是国家治理体系中最为基础和十分关键的环节。 2013年以来，桐乡市委、市政府从县域科学治理的高度出发，立足建设基础更牢、水平更高、人民群众更满意的平安桐乡，率先探索推进法治、德治、自治相结合的“三治”建设。在推进过程中，我们结合党中央新时期提出的新要求、新命题，不断修正实践路径，丰富完善理论体系，努力打造县域科学治理的“桐乡样本”。两年多来，“三治”建设得到省委夏宝龙书记、王辉忠副书记的充分肯定，桐乡市率先获得浙江省平安建设“十连冠、满堂红、夺银鼎”的好成绩。“三治”建设还被纳入省委工作要点及省平安考核，在全省得到推广。中央党校、省委政研室、省社科院、浙江大学等多个调研组专程到我市开展“三治”专题研讨和指导，得到《光明日报》、《法制日报》、《浙江日报》、《今日浙江》、《浙江法制报》等中央、省级媒体积极肯定的报道。

 

　　一、基本情况

 

　　随着桐乡成为世界互联网大会永久举办地以及全国首个旅游综合改革试点县，桐乡的县域发展迎来了机遇期，同时也进入了“阵痛期”，社会矛盾凸现，以往对社会发展“大包大揽”的管理方式已经面临困境，社会治理中的“最后一公里”现象逐步显现，基层社会治理模式亟待创新。

 

　　（一）实施背景

 

　　1.运用法治思维和法治方式解决纠纷还不够到位。法治是构建社会主义和谐社会的最重要基础，但在现实生活中，由于法治意识、法治思维不够强，有的群众在遇到问题时，不是寻求法治的方式来解决，而是奉行“信访不信法”、“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等错误理念，采取违法上访、聚众请愿等不理性的诉求方式，使得问题更加复杂，矛盾更加激化。有的党员干部及执法人员在化解社会矛盾、协调利益关系、分配社会资源时，存在有法不依、执法不严、违法不究等问题，甚至还出现权大于法、言大于法、徇私枉法等违法行为。

 

　　2．道德水平和道德自律还有待提高。中华民族有着重礼仪讲道德的优秀传统，但这些年来尽管经济社会发展了，民生保障水平提高了，一些居民的道德水平却并没有随之提高，甚至还出现了下滑的现象。纵观社会上不断滋生的种种问题和矛盾，不少正是由于道德滑坡，缺乏必要的自我约束造成的。比如，不敬不孝、过马路闯红灯、售卖伪劣产品、虚拟社会自律不够等问题，甚至连老人、小孩摔倒都没人扶一把。对于这些问题，如果不从提高人的思想道德素质上加以解决，如果不注重强化道德自律，而只是就事论事、就矛盾论矛盾，很难达到治本效果。

 

　　3．社会自我调节和居民自治的广度和深度还不够。改革开放以来，社会结构重组，基层治理弱化，政府大包大揽、事事过问，在把大量事务汇集于基层政府的同时，也让大量矛盾聚焦到基层政府。面对多样多元的社会需求和海量的物流、人流、信息流，光靠政府单方无法进行有效管理。而且在日益复杂的经济社会环境中，不少矛盾问题具有跨部门、跨行业、跨领域的特点，牵涉到众多利益主体，单一手段难于进行协调解决。比如，乌镇景区“黑旅馆”在经营中产生的问题，就涉及当地居民、民宿协会、旅游公司、政府管理部门等多个主体，如果没有各方携手合作、群众的各级参与，很多问题是很难得到妥善解决。

 

　　（二）主要内容

 

　　1．崇尚法治，始终坚持法治桐乡、法治政府、法治社会一体建设，注重提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力，引导广大群众在法治框架内维护自身合法权益，积极为维护社会公平正义提供坚实的法治保障。一是强化依法行政。在全省率先创立“依法行政指数”评估和发布，将镇（街道）和行政执法部门的具体行政行为细化为45个计分指标，并引入群众的满意度测评，每年向社会公布排名，接受社会各界监督，提高行政运行效率。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，建立公众参与和终身责任追究等制度，做到重大决策社会稳定风险“应评尽评”。深化政务公开，加强执法检查，健全重大事项通报等制度，推进“一把手”权力阳光行动。二是强化公正司法。以公开为常态、以不公开为例外，全面实施阳光司法行动，提高司法公信力。加强过硬政法队伍建设，提升政法干警的凝聚力和战斗力。健全社会矛盾纠纷化解平台，扎实推进矛盾纠纷多元化解机制建设，引导各级干部运用法治思维和法治方式服务群众、化解矛盾。三是强化全民守法。整合法学专家、律师、政法干警及其他法律工作者，在全市建立100个覆盖市、镇、村三级的法律服务团，形成覆盖城乡的基本公共法律服务体系。组建“法治驿站”、“一米阳光”、“法律诊所”、“板凳法庭”等社区组织，探索社会力量参与普法教育机制，壮大普法队伍，创新普法形式，增强全民法治观念，引导群众自觉把法律作为基本行为准则，依靠法律手段解决纷争。

 

　　2．提升德治，注重培育和运用社会主义核心价值体系和核心价值观，积极打造“四型”社会、建设“四好”家庭、培育“五有”市民，为推进社会治理体系和治理能力现代化提供坚实的道德支撑。一是以评立德。从公民“个体”、家庭“群体”、社会“整体”以及党员干部四个方面，致力打造“五有市民”、“四好家庭”、“四型社会”和“好干部”，推动民风、家风、社风、党风和政风的进一步好转。建立市、镇、村三级道德评议组织，广泛开展各级道德评议活动，健全完善道德模范先进典型的评选表彰、激励关爱、学习宣传机制，以道德评议和社会舆论的力量，革除陋习、促进民风。二是以文养德。利用道德讲堂、德孝主题公园、文化礼堂、未成年人德育基地，广泛开展社会主义核心价值观宣传教育、德孝主题文化活动和社会诚信体系建设，引导人们讲道德、遵道德、守道德。大力实施文化惠民工程，开展“书香桐乡”、“三治”小戏下乡巡演等活动，繁荣群众精神文化生活，从精神层面筑牢思想根基。三是以规促德。系统梳理和修改完善有关规章制度和行为准则，特别是结合“五水共治”和“三改一拆”，指导修订村规民约、居民公约、行业守则、职业规范，使积极向上的道德理念和价值追求成为人们日常工作生活的基本遵循。

 

　　3．完善自治，注重激活和调动社会各方面的积极性，拓宽公众参与渠道，为基层实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督提供坚实的群众基础。一是以基层自治组织职能归位为重点推进社区自治。公布36项基层群众自治组织依法履行职责事项和40项协助政府工作事项，厘清村（居）职责清单。开展清理牌子、精减评比、去除考核台账等基层组织“去机关化”行动，健全完善“三委联动”等社区服务群众工作机制，实施“七彩夕阳”等一大批服务项目，切实提升村（居）自治效能。搭建百姓参政团、阳光议事厅、百姓议事会、相约星期五、村民论坛等不同形式的群众参政议政平台，推进基层协商民主。二是以网格化管理、组团式服务为重点推进网格“微自治”。建立“一格多员”、“多格一员”的网格化管理模式，组建村级百事服务团开展村民自我服务，运用“互联网+”思维，大力推进社会治理信息化建设，依托“平安建设信息系统”，为每个网格配备移动终端，有效提升信息采集处置效能。目前，全市仅专职网格管理员就达337名，组建专业服务团队197支、服务成员上万人。三是以培育发展社会组织为重点推进社会协同治理。注重运用法治方式，更好发挥“彩虹家庭”、“民生三伯伯”、“和事佬”等社会组织、社会力量在公共服务和社会治理中的作用，并建立社会组织发展扶持基金和孵化中心，大力培育和发展社会（团）组织，推动政府向社会力量购买服务，到目前全市已登记社会组织305个、备案1687个。探索建立“社区+社工+社团”良性互动的“三社”联动新模式，注重发展壮大志愿服务队伍，设立“掌上志愿”服务平台，推动志愿服务经常化、专业化、品牌化。

 

　　（三）发展历程

 

　　1．立足改革，先行先试。2013年初，桐乡市委、市政府从县域科学治理的高度出发，积极谋划经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”改革，并率先提出社会领域的改革就是要从“法治、德治、自治”建设抓起。5月23日，省委副书记、政法委书记王辉忠来桐乡调研，对桐乡市社会领域改革以“法治、德治、自治”建设为突破口表示肯定，并当即指示：“好好试点，及时总结。”为更好地积累“三治”建设经验，桐乡市先以高桥镇为“三治”建设试点镇，通过“百姓参政团”、“道德评判团”、“百事服务团”的建立运行，为群众积极参与当地经济社会发展提供了平台；通过开展感动高桥系列十佳评选、建设文化礼堂等活动，增强了群众的幸福感；通过法律援助、村民自治等各方力量通力协作，有效化解了基层的各类矛盾纠纷，维护了社会的稳定，最终形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的经验。并于当年10月，召开了全市“三治”建设现场会，在全市全面铺开。

 

　　2.制定政策，统筹推进。2013年，桐乡市制定出台“三治”建设的实施意见及工作方案，并在市委第十三届三次会议《决定》中提出“要深化社会领域改革，重点推进法治、德治、自治建设，加快实现由管理向治理转变，确保社会既充满活力又和谐有序。”2013年末，浙江省委第十三届四次会议通过《决定》，在《决定》中第一次正式提出了“完善法治、强化德治、推进自治”的基层“三治”建设理念，并作为2014年政法工作建设的六大机制之一，正式要求在全省进行推广。经过两年来的理论探索与生动实践，“三治”建设被纳入浙江省委工作要点及省平安考核内容，并于2015年在全省新一轮村规民约、市民公约修订当中明确，“坚持法治、德治、自治相结合”的条款，“三治”已成为全省3万多个行政村、社区共同遵守的约定。

 

　　3.理论体系，逐步完善。党的十八大和十八届三中、四中全会提出了社会治理及相关论述，为桐乡　　开展“三治”建设指明了方向，提供了理论源泉。对于“三治”的理论认识，也在不断深化。省委副书记王辉忠强调：“一个稳定有效的社会治理模式，必须把法治、德治、自治三者结合起来，共同构成维护社会和谐稳定的三角架”。法治、德治、自治三者之间是相互兼容、相辅相成、相互促进的。法治的建立与维护离不开道德的基础，道德价值的凸显离不开法治精神的张扬，自治是在社会主义法治与德治型构下的自我管理自我服务，反过来，它又促进法治与德治在基层的有效落实。强调“法治”，就是要注重发挥其在社会治理中的核心作用，善于运用法治理念、法治思维和法治方式去解决改革发展稳定中遇到的各类问题，进一步提高政府依法行政、公民依法行事、社会依法运行的意识和能力，通过法律手段实现“定分止争”。强调“德治”，就是要注重发挥其在社会治理中的基础作用，增强道德在规范社会行为、调节利益关系、解决社会问题、协调社会关系中的约束力，以“春风化雨”预防和减少社会矛盾。强调“自治”，就是要注重发挥其在社会治理中的关键作用，通过引导基层群众组织、社会组织、各行各业和公民个人进行自我管理、自我教育、自我监督、自我服务，有序参与社会事务，以“润物无声”来消化矛盾。

 

　　二、发起和实施过程中遇到的困难

 

　　（一）基层实践经验虽多，但理论研究不够。主要表现为项目刚起步时，我们对“三治”建设中的法治、德治、自治三者之间的内涵及相互关系没有一个深刻与清晰的认识，属于摸着石头过河，没有现成经验可以借鉴。于是，我们多次请教中央党校、浙江省社科院、省委政研室、浙江大学、省委党校专门从事这方面研究工作的相关教授，通过“学习、实践、再学习、再实践”的反复历练，不断修正、完善、深化、提升，对“三治”理念才有了更深刻的认识。

 

　　（二）推进机制虽已建立，但三者融合度不够。桐乡市委牵头成立“三治”建设领导小组，下设法治、德治、自治三个专项工作组，分头协调推进。在具体的项目当中，我们发现部分村（社区）德治建设搞得好，部分村（社区）自治建设搞得好，部分村（社区）法治建设搞的好，而基层的很多老大难问题及新形势下遇到的发展瓶颈并不是仅靠法治、德治或者自治一个方面就能单一解决的。因此，按照“三治”合一的理念，桐乡把“三治”的各项工作以项目化管理的方式，按照“三治”并举的理念协同推进。

 

　　（三）部门自上而下条块分割，导向目标时有冲突。由于行政体制的原因，政府部门都是以条线管理为主，上级部门指导考核下级部门，下级部门需要对上级对应部门负责，长年以来的条线对应，使得桐乡在推进“三治”建设过程中遇到了另一个难题，部门之间的协调配合缺乏相应的制度保障，使得整体合力的发挥受到局限。因此，我们加强了每个专项工作组内部牵头单位之间的整体联动，建立统一的工作机制和工作例会、重大问题协商等一系列有利于发挥专项工作组合力的制度，同时将部门对“三治”建设的推进力度纳入平安建设考核内容，以此激励鞭策各部门真正将措施落实到位。

 

　　三、项目成效

 

　　（一）法治意识更加增强。树立社会主义法治理念，发挥其在社会治理中的核心作用，进一步提高政府依法行政、公民依法行事、社会依法运行的意识和能力。如建立律师列席政府相关会议的制度，参与行业整治和非法托幼机构整治，帮助把关相关文件和执法程序，对政府部门、群众而言，有问题找律师逐渐成为一种常态。同时，每季开展各执法主体依法行政指数评定，坚持重大行政决策听证制度，完善行政决策程序，建立和实施重大行政决策公开、评价及责任追究制度，举办听证会、向社会公开征求规范性文件意见、征集政府惠民实事项目，2015年，我市获得全省法治建设先进县的称号。

 

　　（二）道德水平更加提升。加强社会主义核心价值体系建设，增强道德在规范社会行为、调解利益关系、解决社会问题、协调社会关系中的约束力，以民间道德典型、公开评议曝光不道德行为为推动力，以“春风化雨”预防和减少社会矛盾。全市各镇、街道广泛开展各类先进典型的评选，以群众身边的好人好事引导崇德向善的良好民风，如市妇联开展星级文明家庭创建、组织部评选“最美党员“、石门镇评选100位“十佳百星”，全市涌现出全国级道德模范1名、浙江省道德模范2名、桐乡级道德模范20名、镇级道德典型人物312名、村级道德模范2000多名等先进人物。发挥文化育人功能，举办浙江省排舞大赛万人展演，已创建省级体育小康村30个、建成村级文化礼堂50多家，基层文体设施更加完善。

 

　　（三）服务群众更加完善。加强群众利益协调机制、志愿服务常规化、干部联系群众常态化建设，使群众诉求和矛盾纠纷解决在基层，化解在萌芽状态。2015年以来，我市初信初访量同比下降8.3%、化解率达98.6%，信访积案化解率达63.8%。倡导“人人为我、我为人人”理念，强化“政府推动、民间运作”的志愿服务，在互助服务、公益慈善方面发挥重要作用，全市共有注册志愿者2.8万余名，志愿者队伍60支，开展志愿服务活动820余场，服务群众超过10万人次。深入开展 “四联四强”干部联系群众活动，进一步健全社情民意收集网络，全市2700多名机关干部与2595户困难家庭长期“结亲帮扶”，密切党群干群关系。

 

　　四、项目创新性

 

　　（一）民主制度进一步健全，民主形式进一步丰富，百姓声音得到了真正主张。在“三治”建设中，我们注重广泛动员和组织群众参与社会治理，做到了“官本位”向“民本位”、“管控型”向“服务型”、发动群众由“事后”向“事前”的转变，始终强调社会主体多方参与、共同治理，始终坚持了人民群众的主体地位。如百姓参政团、道德评判团和百事服务团的成立，搭建了村、社区群众参与重大决策、公共事务的平台，并以制度的形式固化，形成了“大事一起干，好坏大家判，事事有人管”的基层社会治理生动局面。

 

　　（二）矛盾纠纷进一步下降，法治精神进一步彰显，社会治理难题得到了真正解决。在“三治”建设中，我们始终坚持问题导向，鼓励基层融合创新，通过“三治”并举，综合施策的方式，做到了矛盾纠纷化解在基层、稳控在基层。如基层创新开展的“邻水文明”评比推进了“五水共治”、成立的户主管理委员会加强了农村新社区治理、以村民为主导实施的“自主开发”解决了十多年的征迁老大难问题等等，“三治”在基层的综合运用有效解决了一系列社会治理难题，为“法治桐乡”建设创造了良好的外部环境。

 

　　（三）社会组织进一步壮大，社会活力进一步绽放，社会共治能力得到了真正提升。在“三治”建设中，我们立足于更深层次解决影响“系统治理”和“综合治理”的源头性、根本性、基础性问题，致力于调动社会各方面力量参与到社会治理中来，积极探索社会组织发展新路径，大力培育发展各类社会组织，寻求社会共治的最大公约数，目的就是为了推动多元主体共同参与社会治理。如出台《桐乡市政府向社会力量购买服务实施办法（试行）》、《桐乡市政府向社会力量购买服务操作细则（暂行）》等政策文件，通过市场化运作方式，探索向社会组织购买卫生、社会保障、法律、文化、养老等方面的服务，初步形成了“政府搭建平台、政策扶持保障、社会组织运作”的社会化服务机制，近两年全市登记在册和备案的社会组织年均增幅达200%。

 

　　五、成功原因和推广可能性

 

　　（一）始终坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，也是社会治理创新坚持正确方向的根本保证。我们在推进“三治”建设过程中，无论是在讨论出台政策举措时，还是在各地的具体创新实践中，自始至终都是在当地党委政府的坚强领导和强力推进下进行的。实践中，多形式、多层面的基层协商民主，调动了广大基层群众政治参与的积极性，并推动了基层党的领导方式和执政方式的转变，构建了问政于民、问需于民、问计于民的互动沟通平台，有效巩固了党在基层的执政基础。这是“三治”建设得以成功的根本保障。

 

　　（二）始终坚持问题导向。桐乡不是一开始就倡导“三治”建设，而是对实践中遇到的很多问题矛盾不断反思、不断碰撞、不断交流后，才逐渐明确并认准的。虽然单一运用德治、法治、自治的实践经验都不少，但把三者结合起来，按照“三治”并举的理念协同推进，却没有经验可循。为此，我们始终坚持问题导向，鼓励基层融合创新。

 

　　（三）始终坚持继承与创新。推进“三治”建设，并不意味着抛弃现有好的经验做法“另起炉灶”，而是要与那些通过实践创造、并在实践中已经证明了的、确实行之有效的方式方法和典型经验相结合，形成“三治”建设18项工作机制，每一项机制中都有具体的活动载体和内容，具备了很强的可复制性和可推广性。