浅论社区居民自治问题原因和对策建议
                      上海市普陀区民政局  史啟平

    社区建设是社会建设的基础，社区自治是社区建设的重要组成部分。中央27号文件提出了创新社会管理要求；市委、市政府45号文件、51号文件提出了新形势下社区建设加强社区街道共治、社区居委会自治要求；2012年3月区委、区政府下发了《关于加强新形势下社区建设的实施意见》、《加强普陀区社区居委会建设的实施意见》，提出加强社区街道共治、社区居委会自治；2012年6月20日区委书记张国洪到区民政局调研时指出，创新社会管理方式，积极坚持探索社区街道共治，社区居委会自治；党的十八大提出在改善民生和创新管理中加强社会建设，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，完善基层民主制度，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。因此，学习思考社区自治问题原因和对策建议十分必要。
    民政是政府实施社会管理和公共服务职能的重要方面，在社会建设中具有骨干作用，在保障基本民生中具有保底作用，在加强和创新社会管理中具有基础作用，在国防和军队建设中具有重要支持作用，在提供社会服务中具有重要主体作用。当前我们正处于社会转型发展，关键是创新。创新有科技创新、经营模式创新、观念创新、制度创新等等，要通过观念推动制度创新，由制度创新带动保障观念创新和其他创新，从而加强社区共治、社区自治的政策创制、制度创优、方法创新。
    社区自治问题涉及到顶层制度设计，包括体制、机制、制度、意见、办法等。作为我们基层来说，主要是在加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制和健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制下探索社区自治如何创新机制，建立规范制度，提出实施意见和具体的操作办法。着重解决在宏观上社区自治的理念问题，中观上社区自治的思维问题，微观上社区自治的操作问题。
    一、社区自治存在的问题和原因分析
    1、部分街镇社区居委会规模过大，熟人社区难以形成。
    由于街镇地域差异很大，街道与街道之间差异较大，传统上社区居委会的区域范围都以四至道路划分，按照《居委会组织法》规定居委会规模700户，市里文件规定1000户，本区根据区域实际情况确定1500户，但实际上超过1500户以上的居委会占60%（全区232个居委会，1000户以下的28个居委会占12%，1001-1500户的64个居委会占28%，1501-2000户的60个居委会占26%，2001-2500户的40个居委会占17%，2501-3000户的22个居委会占9%，3001-3500户的13个居委会占6%，3501-4000户的5个居委会占2%）；1997年7月和2000年4月本区街镇行政区划做了较大幅度的撤并调整，部分街镇为了节约管理成本、减少开支，又对居委会做了撤并；市、区文件规定新建住宅区居委会办公用房200平方米、活动用房200平方米，已建住宅区居委会办公用房150平方米、活动用房150平方米，两级以下旧里可根据实际情况，在原有的基础上，适当改善社区居委会的办公和活动等设施条件，但本区社区居委会办公用房、活动用房达标欠缺，居委会办公用房超过150平方米的只占49%（全区居委会办公用房99平方米以下的39个居委会占17%，100-119平方米的36个居委会占15%，120-149平方米的44个居委会占19%，150-199平方米的67个居委会占29%，200平方米以上的46个居委会占20%），居委会活动用房超过150平方米的只占39%（全区居委会活动用房99平方米以下的56个居委会占24%，100-119平方米的49个居委会占21%，120-149平方米的37个居委会占16%，150-199平方米的38个居委会占16%，200平方米以上的52个居委会占23%）。
    2、社区居委会行政负担过重，自治功能弱化。
    《居委会组织法》和中央27号文件明确了居委会的主要职能，但没有具体化的要求，实际操作过程中难以把握；区有关部门和街镇的条块职能不断地下移到社区居委会，实际上社区居委会承担了较重的行政事务；日常社区居委会工作中有许多评比报表、资料等工作，应付考评。
    3、社区居委会成员动力不足，自治能力不强。
    社区居委会当选的成员、街镇聘用的社区居委会的社工（作为居委会力量的补充）“职业化”倾向比较重，民选的概念、志愿者身份的概念比较薄弱，重收入待遇，轻奉献精神；社区居委会成员或聘用社工大多来源于退休、协保、失业群体和极少部分年轻的大学生，退休人员能力强但身体素质不行，协保、失业人员视为寻求一份稳定的工作，但综合素质一般，实际能力比较低，年轻大学生学历高，年纪轻，但办法不多，经验不足，实际待遇比较低，上升通道狭窄，缺乏激励机制；整体上社区居委会主任、副主任能力较强，委员能力一般，聘用的社工能力参差不齐，特别是作为社区居委会工作人员的“四保”岗位人员能力比较低，不大适应工作。
    4、部分社区居委会与业委会、社区事务工作站关系不顺，自治作用比较小。
    社区居委会对于业委会缺少制约措施和手段，业委会掌握资源，居委会很难驾驭业委会，商品房的社区业委会的凝聚力和威信高于居委会，居民有事首先求助于物业公司，业委会成了物业公司的老板，居民对业委会支持度高于居委会；现行《物业管理条例》规定居委会具有指导、监督业委会的职能，但没有具体的操作细则，社区居委会很难履行指导、监督；社区事务工作站受社区居委会的委托承接政府行政性的事务，作为社区居委会“减负”的一种方式，但部分街镇社区居委会与社区事务工作站关系处理不当，造成居委会边缘化，部分街镇社区居委会和社区事务工作站“议行分设”，突出社工站、弱化居委会，强调社工站的作用多，没有在居委会和社工站之间建立规范有效的评议监督机制。
    二、社区自治的对策和建议
    1、严格控制社区居委会的规模。
    按照《关于加强普陀区社区居委会建设的实施意见》规定，社区居委会要根据人缘性、地缘性及资源配置情况，按照有利于居民自治、方便服务和管理的原则合理设置。新建住宅区社区居委会的设立，管理规模一般为1000户左右，结合本区现状控制在1500户以内；凡已建成的居住区社区居委会管辖户数过高、规模过大的应逐步调整，管辖户数超过3000户的社区，按照有利于居民自治、方便服务和管理的原则，对条件具备的划分社区居委会，对不具备条件的，要积极创造条件，等到条件成熟时划分；对管辖户数规模过大，社区居委会办公、活动用房（含老年人活动室）调整有困难的，二级以下旧里的社区居委会，应适当增加社区居委会人员。
    2、减轻社区居委会的负担。
    对于目前社区居委会工作任务进行梳理归并，剥离专业性、技术性较强的和区有关部门自身需要的以及各种形式主义的报表等事务，减少归并会议；区社区办牵头、民政局配合对新增的社区居委会事务要严格把关审核，区相关部门要求社区居委会配合的工作，其责任主体不变、工作主体不变，并且切实做到“费随事转”；各街镇要加大政府购买力度，加强社区公共服务、公共管理，做好政务类、事务类、生活服务类事务，增强社工力量，加强社工队伍建设；社区居委会要通过转变工作方法，实行自我减负，推进社区居委会自治，充分发挥“三会”制度的优势，对关切的事项实行听证，对突出的问题进行协调，对事务的绩效综合评议，提高社区居委会成员和聘用社工利用自治手段开展工作的技巧，不断提高自治的能力和水平，积极鼓励和支持居民开展互助服务，特别是邻里关爱，提倡低龄老人服务高龄老人，弘扬宣传睦邻文化。
    3、提升居委会自治能力。
    全面落实“三会”制度，严格执行“三会”制度的操作流程，加强社区居委会标准化、规范化建设，逐步提高全区社区居委会的办公用房、活动用房面积，逐步实现全区社区居委会的标识、台账、接待区域、信息平台、居务公开等方面的标准化，逐步实现全区社区居委会的工作职责、事务流程的规范化、程序化；加大社区居委会自治家园创建力度，把它作为推进基层民主的示范点，搭建自治平台，设计活动项目载体，采取老百姓欢迎、接受的形式开展自治家园活动，比如：“居民自治议事厅”、“居民之家”、“居民客厅”、“社区文化园”、“睦邻文化点”、“里管会”、“老娘舅调解室”、“至爱服务社”、“老人临终关爱服务社”、“邻里互助点”、“乐爱家园”等等，让居民在参与互动中提高自治意识，增强认同感、归属感，使陌生社区变成熟人社区，充分发挥群众团队的自治作用，鼓励和引导依托各类群众团队形成符合自身实际和各自特色的自治载体；探索建立居委会自治能力信息支持系统，开发居委会网站，设置信息发布、政策咨询、在线问答、网上讨论、便民利民等板块，在线咨询民意实现居民的网上互动，依托信息化的平台开展自治，例如“居委会微博”、“双版主、双进入”等；倾斜行政资源，建议街道、镇的行政资源，通过居委会的自治渠道向社区倾斜，整合社会资源，鼓励居委会通过居民区党组织的党建联建或与社区单位共建等形式，吸引、凝聚周边社会资源，共同为社区服务，共同为社区居民服务，用作自身资源，充分利用社区的党员干部、群众自愿者、居民骨干以及文化团队的资源，发挥他们在联络群众、组织居民上的优势，配合居委会共同开展自治活动；形成网络，更好地发挥治保调解、社会保障、人口计生和公共卫生、群众文化、环境物业、老龄工作等各类下属委员会的作用，鼓励属地的具有一定专业知识和实务操作能力的人担任各专业委员会的主任，延伸网络，通过配齐配强居民小组长、楼组长，发挥居民骨干、党员自愿者的作用，积极开展楼组自治，把居民区党建和居民区自治建立在楼组上；优化队伍结构，扩大居委会成员来源渠道，鼓励属地的高校毕业生通过法定程序进入居委会工作，为居委会输送新鲜血液，并给予一定的津贴，鼓励退居二线或刚退休的党员干部、基层社会组织负责人参与居委会选举，加强居委会的党员力量，增强居委会的自治能力，设置居委会成员的上升通道，将那些年纪轻、学历高、志愿奉献精神比较强、群众认可度比较高、工作业绩突出、综合素质较高的居委会优秀人才，可否通过定向招聘、考试加分的方法，在公务员和事业编制人员招录中予以优先录用，同时，建立居委会内部的上升通道，可通过设立居委会“主任助理”的岗位，为有志于从事于居委会工作的有志人才提供展现自我能力、实现自我价值的平台；逐步提高居委会成员待遇，根据《关于加强普陀区社区居委会建设的实施意见》的精神，2012年9月制定下发《关于普陀区社区居委会成员待遇调整的实施办法》，实行全区居委会成员“分类按岗”的统一待遇标准，提高社区居委会成员待遇，原则上居委会成员的津贴水平不低于上年度社会平均工资；逐步增加居委会工作经费，2012年年初已统一全区社区居委会工作经费标准，加大财政投入力度，保障社区居委会工作经费，按每个社区居委会每年平均10万元的标准，拨付给各街道、镇，各街道、镇可根据社区居委会规模大小、实际户数人数、工作易难程度自行调节，统筹掌握；将社区居委会工作经费列入街道、镇财政预算，确保经费足额拨付，各街道、镇应制定社区居委会经费使用管理办法和经费使用审批制度，社区居委会应当每年公开经费使用情况，接受居民监督，区财政局、区审计局应加强街道、镇对社区居委会经费使用管理和审批制度监督管理；各街道、镇要严格按照规定范围用好“以奖代补”经费，建议适时将社区居委会自治工作费用从“以奖代补”经费课目中剥离，单列为由街道、镇设立的自治工作专项资金，用于鼓励居委会运用自治方法开展工作；加强居委会成员培训，创新居委会成员培训的形式，丰富培训内容，根据新形势下社区工作自治的需求，增强居委会成员的责任心、事业心，培养居委会成员利用协商、沟通、合作等方法来处理协调社会事务的能力，建立新进居委会工作人员的实训基地，比如：“杨兆顺工作室”、“史黎明工作室”、“朱爱琴工作室”等。
    4、理顺居委会与业委会的关系
坚持在基层党组织的领导下，由社会多方组织参与的社区治理管理模式，基层党组织是政治领导核心，统筹全局，协调各方；社区居委会是在基层党组织领导下的群众自治组织，在自我教育、自我管理、自我服务中体现党的意志，并转化为群众的意愿，成为群众的自觉行为，体现党建引领、自治先行，社区居委会依法组织居民开展自治活动，依法协助街道、镇开展工作，依法依规组织开展有关监督活动；针对部分居委会与业委会关系不顺的问题，建议从提倡交叉任职，建立沟通协商渠道，发挥党组织以及加强居委会对业委会的指导和监督职能等方面来解决；实行居委会党组织或居委会成员与业委会成员交叉任职，同时，通过召开居民座谈会、楼组长会议等方式，向居民区党组织推荐业委会成员人选；建立长效的沟通协商机制，建立居委会与业委会沟通、交流、协商的平台，探索建立居委会与业委会联席会议制度，在有条件的居委会积极探索设立物业与环境委员会，由居委会主任担任该委员会主任，将社区民警、房地办联络员、业委会主任、物业公司经理和业主代表等纳入委员会成员，加强对业委会和服务企业的指导、监督和矛盾协调；发挥居民区党组织的政治核心领导作用，明确居民区党组织是居民区各类组织和各项工作的领导核心，充分发挥居民区党组织的政治优势和组织优势，协调好社区居委会、业委会、物业公司等社会组织的关系，支持和保障社区居委会、业委会依法履行职责，牵头做好业主大会、业委会的组建工作，把好业委会成员的人选关，特别是要高度重视业委会主任人选，注意掌握业主的第一手资料，动员、组织小区内在机关、企事业单位工作的党员干部业主参加竞选；加强对业委会的指导和监督，监督选举工作全过程，确保流程合法、过程公开，引导业委会以自治的方法规范运作，广泛运用“三会制度”处理小区业务管理事务，逐步形成自我管理、自我约束的工作机制，及时听取业主对业委会的意见和建议，帮助业委会发现问题和改进工作，指导业委会建立信息公开、档案印章管理，业主接待等制度，督促其加强内部管理，切实维护业主合法权利，指导业委会、引导业主合理合法地表达利益诉求。