张兴军 庞兰霞

2021年10月21日，习近平总书记到山东省东营市垦利区杨庙社区考察时强调：“要扎实做好安居富民工作，统筹推进搬迁安置、产业就业、公共设施和社区服务体系建设，确保人民群众搬得出、稳得住、能发展、可致富”。为认真贯彻落实习近平总书记重要指示要求，建设人民群众满意的幸福家园，山东省东营市民政局联合东营职业学院组成课题组，通过电话、座谈交流等方式，访谈社区居民、基层工作人员及有关部门负责同志等130余人，实地考察黄河滩区有关村（社区），用案例形式，对迁建社区的发展现状进行了分析研究。其中，垦利区杨庙社区“安居富民”做法得到省政府领导批示肯定，东营区龙居镇、利津县高家村等纳入省民政厅基层治理试验区。

（一）东营区龙居镇“1+5+19+N”群众自治共享模式

东营区龙居镇围绕“搬得出，稳得住，能发展，可致富”要求，分三期、5个小区推进社区建设，建设住宅3284套。随着居民的入住，过去以村为单位的传统管理服务模式已不再适应搬迁村民的城镇化居住实际，原有的村民自治模式与发展现实不完全适应导致的部分社会治理问题日益突出，经过逐步探索和总结，打造了党建引领“1+5+19+N”群众自治共享新模式。

“1”是成立龙居社区党委。以龙居社区党委为核心，立足社区党的建设、发展经济、服务群众和社区治理四条主线，主要任务是进一步领导和加强社区群众自治组织建设工作，充分保障群众的民主权利，提升19个村的村级规范化管理水平，实现社区群众自我管理、自我教育、自我服务提供坚强组织保障，把社区建成管理有序、服务完善、环境优美、融合高质量发展的“共同体”。

“5”是在5个小区各成立功能性党支部。积极探索在多村村民集中居住的5个小区开展社会治理和服务群众的引领作用，统筹发动小区群众开展以文明城市创建、垃圾分类、志愿服务等活动的社会治理工作，积极向社区党委反映群众意见建议，成为小区事务由“分散管理”向“自我管理”的桥梁和纽带，极大地改善了目前小区在基础设施、环境卫生、管理无序等方面存在的问题。

“19”是19个搬迁村“两委”。整合19个搬迁村“两委”成员力量，发挥村民自治前沿阵地的堡垒作用，涉及各村村民的事及时召开村村民会议、村民代表会议决议。组建社区理事会、社区议事会、社区监事会，推进龙居社区19个村经济发展联合、内部矛盾化解等工作。组建村务监督委员会联合体，监督集体财务收支、集体经济分配等，形成社区党委领导下的横向纵向自治管理“无缝隙”的“一委三会”治理体系，打造“党委+村两委+村务监督委员会+集体经济组织+社会治理”新模式。

“N”是多个服务型社会组织。大力发展各类合作社、理事会、志愿服务团队、基金会等公益性、服务性、互助性组织，拓宽群众参与渠道。如龙居社区成立了“五彩宜家亲”志愿服务中心，按照每名志愿者面向10名老人、1名儿童的比例结对服务，推出代办跑腿、周末关爱、上门体检等志愿服务项目。建立龙居社区专项公共建设基金，龙居社区各小区楼房维修提升、环境打造、社区绿化、文化活动等公共服务。

（二）董集镇杨庙社区党群共建共融模式

杨庙社区辖11个行政村，现有居民1535户、4792人。社区坚持党建统领共建共融，不断加强治理服务，调整优化产业发展，大力培树文明新风，实现了群众的“安居梦”“小康梦”。

一是聚焦双向共管、融合共治，形成“一盘棋”矩阵管理。纵向上建立一体管理体制，推行“上级选派+村书记兼任”工作模式，镇上优选3人任社区党总支书记、副书记，6名村党支部书记兼任党总支委员，协助党总支处理社区事务，强化党建统领，推动融合发展。建立“镇党委政府、工作区、村两委”执行和“镇党委政府、镇网格中心和分中心、网格指导员和专职网格员”监督的“两面互补”运行机制，实现任务落实与检查督办“两条腿”走路，推动了传统“垂直式”管理向“矩阵式”管理转变。横向上打破原始村庄壁垒，将11个原始村庄划分6个基础网格，配备6名网格员，组建184人协管队伍，建立问题发现、处理、评价机制，做到了“小事不出村，大事不出社区”。

二是坚持阵地共享、事项联办，推动“集成化”精准服务。紧扣群众生产生活需求，按照“统筹布局、整体打造、注重实效”思路，高标准建设占地1200平方米的社区党群服务中心，内设便民服务、党群议事、综治等20个功能室，同时配建青少年之家、老年活动中心、老年餐厅等，极大提升了群众居住和生活品质。按照省级一类标准建成建筑面积2004.8平方米、活动场地4500平方米的社区幼儿园，建成占地625平方米的社区卫生室，满足了群众需求。围绕方便群众快捷办事，创新打造“一门式办理、一站式服务”综合平台，安排2名机关干部，带着79项服务事项“双下沉”社区，其中32项在便民窗口即时办结，其他47项由工作人员帮办代办，实现了城乡基本公共服务均等化。

三是突出示范引领、抱团发展，实现“紧密型”利益联结。发挥党建引领作用，建立党支部领办合作社孵化中心，政府投资200万元培育农民专业合作社6家，引进落地果蔬冷链仓储物流园、万锦农渔粮食烘干基地等项目，带动村集体投资110万元、吸引社会投资350万元。探索公司化运营机制，将土地流转给东胜德荟源、新征家庭农场等8家企业，带动各村普遍增收5-10万元，11个村土地流转率达到73.1%，从事务工、经商人员占社区居民的68.9%。狠抓数字乡村改革试点，探索建立“资金+土地”入股、“公司+合作社+农户”等模式，形成企业、集体、村民利益联结机制，社区各村集体收入由2013年的平均3.6万元增加到2020年的19.1万元，农民人均可支配收入从2013年的13177元增加到2020年的20854元。

四是讲好黄河文化、南展历史，满足“高品质”精神需求。充分挖掘沿黄自然、生态、历史文化资源，实施农旅结合项目，开展特色研学活动。实施南展文化传承工程，建成600余平方米黄河南展区历史文化馆，创作报告文学《南展区》、歌曲《南展颂》、广播剧《黄河坝上故人归》，以“善德南展、孝德金滩”为主题开展各类文明创建，选树群众身边道德模范21人，以南展区乡愁文化和社会主义核心价值观凝聚人心。

（三）利津县北宋镇高家村“四治融合”治理模式

高家村位于黄河滩区，有207户，689人。耕地面积1325亩。高家村积极开展党建引领“一约两团三会”乡村治理载体建设，开展村民说事、民情恳谈，激发“自治”活力，提升社会治理“内生力”，构建起了党建引领“四治融合”乡村治理新体系。

一是活用一约“划标尺”。坚持以村党支部为主导，将红白理事、环境卫生、村庄秩序、村民议事机制等具体内容体现到村规民约中，对相关事项进行细化量化，划出行为高线和底线。让村民参与制定、参与监督，以“村言村语”约定行为规范、传播文明新风。同时，村民履行村规民约情况，一户一档、积分管理、兑现奖惩。如针对农村房屋私自乱搭乱建等问题，将配合村“两委”拆除、鼓励对乱搭乱建行为举报等内容纳入村规民约，获得良好的治理成效。

二是善用两团“解民忧”。即成立街巷服务团和法律顾问团。将全村主次干道合理划分12条街巷，并根据特点和我们的期望进行命名，积极组织党员群众、长期在家妇女认领街巷长，吸纳群众代表、志愿者等组建街巷服务团，构建起来“基层网格单元—主次街巷—房前屋后”的“微网格”层级。整合法律顾问、社区民警、专职网格员等力量，组建片区法律顾问团，抓好合同制定、政策执行、纠纷调解，连续5年实现“零上访”“零警情”。

三是巧用三会“汇民意”。坚持在党支部的领导下召开的街巷议事会、述职评议会、乡贤参事会，每月向支部汇报工作情况，建立周街巷议事、月向网格述职常态化工作机制，让村级决策街巷参与、乡风文明乡贤助力、工作表现支部评价。如，村里“金河滩”中草药种植基地，就是得益于村内乡贤的出资、出力得以实现。还创建了“街巷管家”、“枫铃义警”等特色治理品牌，让村民真正成为乡村治理的主要参与者、最终评判者。

四是数字赋能“添活力”。通过镇党建引领“数字赋能•强村善治”平台建设，做细做实村庄户情电子档案，在电子地图上标注每个房屋对应的户情信息、党员信息；对每条街巷的街巷服务团成员和街巷住户精准标注。同时，坚持开展“智慧化乡村”创新，开发“智慧审批盖章”“三务线上公开”等系统，结合“雪亮工程”和鹰眼摄像头，建设重点人员、重点事项监测系统，为社会治理提供了数字化保障。

（四）几点思考启示

一是推进幸福家园建设党建引领是核心。社区党组织是党在社区全部工作和战斗力的基础，是社区各类组织和各项工作的领导核心。龙居社区以社区党委为核心，打造了党建引领“1+5+19+N”群众自治共享新模式。杨庙社区探索建立农村社区党总支工作模式，依托社区党总支平台，有效破除了村与村之间的壁垒，科学划分网格，统筹网格内各村、各类资源力量参与治理，确保党的路线、方针和政策在社区得到落实，构建纵向到底、横向到边的组织体系，大大提升了社区治理效能。

二是推进幸福家园建设惠民服务是重点。农民群众对党在农村政策的感受，主要来源于乡镇和农村社区所提供的服务水平。杨庙社区坚持乡镇、社区“上下联动”，统筹利用两级资源，借助乡镇下沉力量，探索健全“一门式办理、一站式服务”的农村社区综合服务平台，着力解决群众的操心事、烦心事。高家村通过镇党建引领“数字赋能•强村善治”平台建设，做细做实村庄户情电子档案，坚持开展“智慧化乡村”创新，开发“智慧审批盖章”“三务线上公开”等系统，变“人工跑”为“数据跑”，为社会治理现代化提供有力支撑。

三是推进幸福家园建设协商共治是基础。健全“民事民议民办”社区协商机制，规范议事协商内容，吸纳多元主体参与，是实现农村社区共建共治共享的基础。杨庙社区搭建党建统领下的社区多元共治协商机制平台，推选成立社区业主委员会、红白理事会，引入专业社工组织，培育孵化社区自组织，形成党总支牵头抓总、群众充分自治、社会组织有效补充的社区治理体系，做到居民需求第一时间发现、问题第一时间解决、服务第一时间跟进，实现“小事不出社区、大事不出镇街”。高家村成立街巷服务团和法律顾问团，构建起“基层网格单元—主次街巷—房前屋后”的“微网格”层级，让各类矛盾就地化解；创建“街巷管家”、“枫铃义警”等特色治理品牌，让村民真正成为乡村治理的主要参与者、最终评判者。

四是推进幸福家园建设精神文化是先导。“文化汇聚力量，文化创造和谐”，特别是随着物质生活水平的提高，人们对于文化产品与文化生活的需求日益强烈。龙居社区大力发展各类合作社、理事会、志愿服务团队、基金会等公益性、服务性、互助性组织，拓宽群众参与渠道，成立了“五彩宜家亲”志愿服务中心，推出代办跑腿、周末关爱、上门体检等志愿服务项目。杨庙社区突出“杨庙一家亲”品牌，组织开展春节秧歌展演、端午包粽子、中秋团圆饭等“我们的节日”系列活动，让老百姓在社区感受到“家”的温暖；开展广场舞、趣味运动会等文明实践活动，丰富群众文化生活，切实增强了农民群众的社区归属感和生活幸福感。

五是推进幸福家园建设富民增收是保障。产业是乡村振兴的根本，坚持因地制宜发展特色产业，通过振兴产业才能真正实现富民增收。高家村通过支部领办企业和村企联合经营等方式，带动发展纯净水、面食加工、中草药等产业，村集体每年稳定分红10.4万元。尤其是疫情期间支部牵头办起口罩加工厂，带动村集体增收20万元。杨庙社区立足自身资源优势，充分发挥村支部书记的领头雁作用，引进农业龙头企业，大力推进支部领办合作社，突出沿黄优势，培育特色品牌，积极培育新业态，产业带动能力明显增强，农民收入持续增加，实现了产业链价值的最大化，促进乡村振兴和农业农村现代化，探索了一条“党建引领促振兴，特色产业助发展”的农村社区治理新路径。

（作者：张兴军 系山东省东营市民政局副局长，庞兰霞 系东营职业学院高级教师）